Odôvodnenie negatívnych podkladových stanovísk
Mgr. Dávid MIKUŠ
ABSTRAKT
Článok analyzuje výnimku z povinnosti odôvodniť rozhodnutie o neudelení dovoznej a/alebo vývoznej licencie podľa zákona o obchodovaní s výrobkami obranného priemyslu a jej dopady na procesné práva žiadateľa. Ukazuje, že rozširovanie tejto výnimky aj na negatívne podkladové stanoviská vytvára „dvojitú clonu“ neodôvodnenosti a oslabuje možnosť identifikovať dôvody zamietnutia. De lege lata obhajuje povinnosť materiálne odôvodniť podkladové stanoviská a považuje formálnu či vágnu argumentáciu za nepreskúmateľnú.
Kľúčové slová: výrobky obranného priemyslu, dovozné a vývozné licencie, licenčné konanie, podkladové stanovisko, odôvodnenie rozhodnutia
ABSTRACT
Import and Export Licences for Military Products
Reasoning of Negative Underlying Opinions
The article analyses the exemption from the obligation to state reasons for decisions denying import and/or export licenses under the Act on Trading of Military Products and its impact on the applicant’s procedural rights. It demonstrates that extending this exemption to negative underlying opinions creates a “double veil” of non-justification and undermines the ability to identify the grounds for rejection. De lege lata, the author advocates for the duty to provide a substantive justification for underlying opinions and considers formalistic or vague argumentation to be unreviewable.
Keywords: military products, import and export licences, licensing proceedings, underlying opinion, statement of reasons
Úvod
Obchodovanie s výrobkami obranného priemyslu je pomerne špecifickým odvetvím, ktoré na národnej úrovni reguluje primárne zákon č. 392/2011 Z. z. o obchodovaní s výrobkami obranného priemyslu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o obchodovaní s VOP“). Špecifickosť odvetvia sa prejavuje vo viacerých aspektoch, ktoré zákonodarca v rámci nastavenia požiadaviek berie do úvahy. Či už ide o aspekt národnej bezpečnosti, citlivý charakter výrobkov, skutočnosť, že konečnými užívateľmi výrobkov obranného priemyslu sú vlády, potreba reflektovania pravidiel zaobchádzania s utajovanými skutočnosťami, prípadne pravidiel kontroly vývozu vojenskej technológie; všeobecnou základnou podmienkou medzinárodného obchodu je potreba získania príslušných povolení. Tie vydáva Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky (ďalej len „Ministerstvo“), pričom v rámci procesu posudzovania žiadosti o udelenie dovoznej a vývoznej licencie, Ministerstvo požiada o vyjadrenie aj Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí SR (ďalej len „MZV SR“), Ministerstvo vnútra SR, Ministerstvo obrany SR (ďalej len „MO SR“), Slovenskú informačnú službu a Národný bezpečnostný úrad, ktoré sú povinné sa k žiadosti vyjadriť do 30 dní odo dňa jej doručenia.
Vyjadrenia týchto orgánov majú pre Ministerstvo pri rozhodovaní o udelenie dovoznej a vývoznej licencie odporúčajúci charakter okrem jednej výnimky, a to záporného vyjadrenia MO SR k žiadosti o udelenie vývoznej licencie, ktoré je pre Ministerstvo záväzné.[1] Uvedený stav je v platnosti od 1. februára 2024, dokedy disponovalo týmto právom veta voči vývozným licenciám MZV SR.
Samostatnou otázkou, ktorú si v tomto kontexte, (skôr akademicky) položili súdy v Českej republike je, či konštrukcia, v rámci ktorej správny orgán rozhoduje len na základe negatívneho stanoviska dotknutého orgánu nie je zbytočná a nehospodárna.[2]
Dovozné a vývozné licencie by mali predstavovať akýsi sprísnený režim, ktorý sa vzťahuje na vývoz do, resp. dovoz z územia tretích krajín. Z perspektívy členských štátov Európska komisia opakovane konštatovala, že sektor obranného priemyslu je nevyhnutným predpokladom obrannej pripravenosti a dôveryhodného odstrašenia.[3] Napriek deklarovanému významu obranného priemyslu pre európsku bezpečnosť a konkurencieschopnosť však pretrvávajú závažné regulačné a operačné bariéry, ktoré brzdia rozvoj sektora. Európska technologická a priemyselná základňa v obrannom priemysle trpí výraznou fragmentáciou najmä na strane dopytu, keď primárnym zdrojom objednávok pre obranné spoločnosti zostávajú ich národné vlády, ktoré zároveň kontrolujú exportné regulácie a celý proces obstarávania obrannej techniky.[4] Fragmentácia sa pritom neprejavuje len v ekonomickej rovine, ale aj v rozdielnosti národných licenčných postupov.
Jednou z odpovedí malo byť v kontexte pohybu výrobkov obranného priemyslu medzi členskými štátmi zavedenie režimu špeciálnych, tzv. transferových licencií. Je však diskutabilné, či tento režim, zo slovenskej perspektívy, skutočne predstavuje zjednodušenie pravidiel a postupov uplatniteľných na transfer výrobkov obranného priemyslu v rámci členských krajín s cieľom zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu.[5] Rigidná transpozícia, ktorú zákonodarca zvolil napríklad v častiach týkajúcich sa všeobecných transferových licencii, kedy má držiteľ licencie povinnosť najneskôr v deň prvého použitia všeobecnej transferovej licencie zaslať Ministerstvu oznámenie o jej prvom použití,[6] znamená fakticky dokonca ešte prísnejší postup ako v prípade vydaných dovozných a vývozných licencii do tretích krajín, kedy držiteľ žiadnu obdobnú povinnosť nemá.
Zákonná výnimka z povinnosti odôvodnenia rozhodnutia o neudelení dovoznej alebo vývoznej licencie a jej dôsledky
V prípade neudelenia dovoznej alebo vývoznej licencie hrozí žiadateľovi pomerne významná sankcia v podobe faktickej straty možnosti opätovného žiadania o vydanie dovoznej alebo vývoznej licencie po dobu troch rokov (v prípade, ak sa nezmenili skutočnosti, ktoré viedli k zamietnutiu žiadosti).[7] So zreteľom na takto drakonický následok zároveň poukazujeme na skutočnosť, že na konanie podľa Zákona o obchodovaní s VOP, a taktiež na rozhodovanie o zamietnutí príslušných žiadostí sa síce vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, avšak s významnou výnimkou, že odôvodnenie rozhodnutia o tom, že sa žiadosť zamieta, obsahuje „iba skutočnosť, že ide o obranné, zahraničnopolitické alebo bezpečnostné záujmy Slovenskej republiky.“[8]
Inými slovami, nemôže byť pochýb o tom, že pred kvalitatívne nároky na odôvodnenie rozhodnutia v zmysle § 47 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“), zákonodarca predsunul iný záujem a preferuje orientáciu na ochranu strategických štátnych záujmov. Cieľom tohto textu však nie je polemizovať, prípadne spochybňovať preferenciu zákonodarcu, ktorá akiste je tiež opodstatnená.
Z tohto dôvodu sa náročnosť procesu koncipovania odôvodnenia rozhodnutia o neudelení vývoznej alebo dovoznej licencie podľa Zákona o obchodovaní s VOP ocitla o niekoľko úrovní nižšie ako v prípade postupu podľa Správneho poriadku. Namiesto povinnosti správneho orgánu uviesť, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia;[9] postačí iba jedna strohá veta, ktorá účastníkovi konania síce formálne odpovie na základnú otázku, na ktorú táto časť rozhodnutia odpovedať má (prečo správny orgán rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku rozhodnutia), avšak nemôže byť ani reči o materiálnom aspekte takejto odpovede. Výsledkom teda je účastník konania, ktorému bola zamietnutá žiadosť o udelenie licencie, a najmä, ktorý zároveň prichádza na tri roky o možnosť sa o túto licenciu opätovne uchádzať. Iba ak by sa zmenili skutočnosti, ktoré správny orgán viedli k zamietnutiu žiadosti. O aké skutočnosti by malo ísť sa účastník konania môže (viac či menej úspešne) len domnievať, keďže akýkoľvek analytický vstup správneho orgánu, ktorý by podrobnejšie ozrejmil jeho úvahy, či preferencie, sa v rozhodnutí nachádzať nebude.
Navyše by sa takýto účastník ocitol v pomerne nekomfortnej situácii aj pri potenciálnej snahe o využitie správnej žaloby o zrušenie daného rozhodnutia z dôvodu, že je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť alebo nedostatok dôvodov.[10] Dovoľujeme si preto vyjadriť pochybnosť, či je takýto stav v súlade s ústavným právom na spravodlivý proces, súčasťou ktorého je nepochybne „aj právo na určitú kvalitu súdneho konania, ktorá okrem iných procesných záruk kladie dôraz aj na zachovanie kontradiktórnosti konania a „rovnosti zbraní“. Podstatou kontradiktórnosti a s ňou súvisiacej „rovnosti zbraní“ je, aby všetci účastníci konania mali reálnu možnosť využiť svoje procesné práva predložiť argumenty a reagovať na protiargumenty protistrany.“[11] Zásada rovnosti zbraní pritom vyžaduje, aby každá strana dostala primeranú príležitosť na prednesenie svojho prípadu za podmienok, ktoré ju nestavajú do značnej nevýhody voči oponentovi.[12]
Platná právna úprava tak síce výslovne pripúšťa súdny prieskum rozhodnutí, avšak s ohľadom na to, že dotknutá osoba sa nedozvie ani podstatu dôvodov týkajúcich sa verejnej bezpečnosti, ktoré tvoria základ týchto rozhodnutí, ak už z dôvodu bezpečnosti štátu nemožno dotknutej osobe oznámiť presné a úplné dôvody tvoriace základ týchto rozhodnutí, takýto súdny prieskum nemôže byť z hľadiska ochrany práv a právom chránených záujmov takejto osoby efektívny, nemôže byť ani dostatočnou zárukou proti prípadnej svojvôli kompetentného štátneho orgánu a nemôže ani reálne napĺňať základné právo dotknutej osoby na súdnu ochranu.[13] Ak má byť súdny prieskum zaručený a účinný, dotknutej osobe sa musí umožniť brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd, a aby tento súd mal možnosť v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť dotknutého vnútroštátneho rozhodnutia (v rámci konania sa však môže ukázať nevyhnutné, že určité informácie sa dotknutej osobe nebudú môcť sprístupniť najmä vzhľadom na naliehavé dôvody súvisiace s bezpečnosťou štátu).[14]
Povinnosť odôvodnenia podkladových stanovísk
Pomerne elegantnú cestu balansu medzi záujmami štátnymi a záujmami konkrétneho žiadateľa o vydanie licencie ukázal Správny súd v Bratislave v rozhodnutí sp. zn. BA-5S/266/2019 z 9. mája 2024, kde súd vychádzal z návrhu žalobcu, ktorému bola zamietnutá žiadosť o vydanie vývoznej licencie výrobkov obranného priemyslu zo Slovenskej republiky na územie Ugandy, o preskúmanie podkladového stanoviska jedného z orgánov, o ktorého stanovisko je Ministerstvo pred vydaním rozhodnutia povinné žiadať v zmysle § 27 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny súdny poriadok“), ako opatrenia orgánu verejnej správy, resp. skôr vydaného rozhodnutia charakteru záväzného zákonného podkladového rozhodnutia, nakoľko ho nebolo možné preskúmať správnym súdom samostatne podľa § 6 ods. 2 Správneho súdneho poriadku. Záväzné stanovisko má, podľa názoru súdu, osobitné postavenie, pretože nie je samostatným rozhodnutím v správnom konaní, ale jeho obsah (prípadné nesúhlasné stanovisko) je záväzný pre výrokovú časť rozhodnutia Ministerstva.
Z hľadiska odôvodnenia záväzného stanoviska platí, že bolo vydané v rámci konania podľa Zákona o obchodovaní s VOP, a teda by sa naň mal aplikovať Správny poriadok, ak zákon neustanovuje inak.[15] Zákon o obchodovaní s VOP ustanovuje inak v prípade odôvodnenia rozhodnutia Ministerstva o tom, že sa žiadosť zamieta, a nie pre jednotlivé podkladové stanoviská, ktoré danému rozhodnutiu predchádzajú. Na rozdiel od rozhodnutia Ministerstva musia stanoviská spĺňať kvalitatívne nároky na odôvodnenie rozhodnutia, a teda jednotlivé orgány, ktoré Ministerstvo obligatórne žiada o vyjadrenie v zmysle § 17 ods. 1 Zákona o obchodovaní s VOP, sú pri odôvodnení svojich stanovísk povinné riadiť sa § 47 ods. 3 Správneho poriadku. Z takéhoto odôvodnenia má byť jednoznačne preukázané, prečo správny orgán rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku rozhodnutia. Odôvodnenie má poukázať na to, že na základe získaných a vyhodnotených podkladov správny orgán nemohol dospieť k iným zákonným záverom ako tým, ktoré sú uvedené vo výroku rozhodnutia.[16]
Inak povedané, štandardne je jednou z najdôležitejších vlastností odôvodnenia rozhodnutia v správnom konaní jeho presvedčivosť,[17] a to nielen pre účastníkov správneho konania, ale aj ostatné orgány a osoby, bez toho, aby sa museli oboznamovať s obsahom správneho spisu.[18] V prípade „hlavného“ rozhodnutia Ministerstva v licenčnom konaní naplnenie tejto podmienky ex lege síce možné nie je, to však neznamená úplnú rezignáciu na úroveň, ktorú musia niesť podkladové stanoviská.
Citované rozhodnutie sa venuje podkladovému stanovisku MZV SR, ktoré malo v čase konania právo veta a v prípade ním vydaného zamietavého stanoviska Ministerstvo muselo obligatórne vydať negatívne stanovisko aj v správnom konaní. V zmysle aktuálne platného znenia Zákona o obchodovaní s VOP disponuje takýmto právom veta namiesto MZV SR už MO SR. Podľa nášho názoru by však závery súdu mali byť platné aj pre podkladové stanoviská ostatných štátnych orgánov v rámci konania o udelenie vývoznej a dovoznej licencie, ktoré nemusia byť Ministerstvom obligatórne reflektované. Takéto stanoviská majú na jednej strane tiež de facto značný vplyv na rozhodnutie Ministerstva. Účastníkovi konania môžu dať významný návod, ktorý mu môže pomôcť pri určovaní, ktoré okolnosti boli kľúčové pri zamietnutí žiadosti a ktorých zmena by pre účastníka mohla znamenať vydanie povolenia aj skôr ako po troch rokoch odo dňa jeho zamietnutia. Ostatne, súhlasíme s názorom, že správny súd sa nemá obmedziť na laxnú konštatáciu o neprípustnosti prieskumu aktu vizuálne nenapĺňajúceho formalistické predstavy o prototype rozhodnutia so všetkými jeho náležitosťami, ale sa majú zaoberať aj právnymi aktami s prvkami menej formálneho charakteru (listy, oznámenia), pokiaľ sú spôsobilé zasiahnuť do právneho postavenia adresáta výkonu verejnej správy.[19]
Odlišné interpretácie rozhodovacej praxe
Považujeme však za potrebné poukázať aj na odlišný prístup k problematike z pohľadu rozhodovacej praxe. Správny súd v Bratislave v inom rozhodnutí dospel k úplne opačnému názoru. S poukazom na § 42 ods. 3 Zákona o obchodovaní s VOP, ktorý ustanovuje výnimku z povinnosti riadneho odôvodnenia rozhodnutia, súd argumentoval, že „[a]k by malo byť odôvodnené stanovisko ďalšieho účastníka konania, nemala by takáto zákonná výnimka žiadny zmysel. Pojem zahraničnopolitické záujmy sú mimoprávnou kategóriou a v pôsobnosti ďalšieho účastníka je práve posúdenie zahraničnopolitických záujmov Slovenskej republiky.“[20]
Záver o tom, že by výnimka pripúšťajúca možnosť faktickej absencie odôvodnenia negatívneho rozhodnutia mala byť rozšírená bez ďalšieho aj na podkladové stanoviská je však, podľa nášho názoru, z viacerých dôvodov neudržateľný. Jednak poukazujeme na to, že z povinnosti odôvodnenia je, v zmysle § 42 ods. 3 písm. a) Zákona o obchodovaní s VOP, vyňaté aj rozhodnutie o tom, že sa zamieta žiadosť o vydanie povolenia na obchodovanie a povolenia na sprostredkovateľskú činnosť. Toto rozhodnutie taktiež má obsahovať iba skutočnosť, že ide o obranné, zahraničnopolitické alebo bezpečnostné záujmy Slovenskej republiky. To však nebráni tomu, že v danom prípade zákon explicitne ustanovuje, že dotknuté orgány sa k žiadosti písomne vyjadria v lehote 30 dní odo dňa doručenia žiadosti Ministerstva, a svoje vyjadrenie náležite odôvodnia. Ak sa v uvedenej lehote nevyjadria alebo ak svoje záporné vyjadrenie neodôvodnia, má sa za to, že s vydaním povolenia na obchodovanie a povolenia na sprostredkovateľskú činnosť súhlasia.[21]
Taktiež poukazujeme na čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, v zmysle ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Z tohto ustanovenia vyvodil Ústavný súd SR, okrem iného, aj názor, že „[l]en objektívnym postupom sa v rozhodovacom procese vylučuje svojvôľa, ako aj ničím nepodložená možnosť úvahy orgánu verejnej moci bez akýchkoľvek objektívnych limitov (…). Objektívny postup orgánu verejnej moci sa musí prejaviť nielen vo využití všetkých dostupných zdrojov zisťovania skutkového základu na rozhodnutie, ale aj v tom, že takéto rozhodnutie obsahuje aj odôvodnenie, ktoré preukázateľne vychádza z týchto objektívnych postupov a ich využitia v súlade s procesnými predpismi.“[22] Správny orgán (poťažmo súd) teda, podľa nášho názoru, nemôže argumentovať neodôvodnene extenzívnym výkladom, ktorý by limitoval možnosť fyzickej alebo právnickej osoby poznať dôvody negatívneho podkladového stanoviska, pokiaľ zákon uvedenú možnosť explicitne nepripúšťa (obzvlášť, ak zákonodarca v rámci rovnakého predpisu výslovne upravil povinnosť odôvodnenia podkladového stanoviska aj v prípade, keď vylučuje odôvodnenie negatívneho rozhodnutia). Ostatne, v zmysle čl. 13 ods. 2 Ústavy SR platí, že medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom. Primárnym zmyslom citovaného ustanovenia je práve, aby iné orgány ako parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim nad rámec zákona.[23]
Navyše, poukazujeme aj na záver Ústavného súdu SR, v rámci ktorého konštatoval, že „[b]ezpečnosť štátu (…) nesmie vytvárať neprekonateľnú prekážku pri uplatňovaní práva na vyjadrenie sa ku všetkým vykonávaným dôkazom. Za takýchto okolností by ani následný súdny prieskum rozhodnutia správneho orgánu nemusel zabezpečiť materiálny, ale len formálny predpoklad ochrany tohto práva. Jeden dôležitý ústavný záujem v demokratickom a právnom štáte totiž nemôže byť podústavným predpisom nadriadený inému ústavnému záujmu.“[24]
A contrario vyvodil rovnaký záver v inom rozhodnutí aj Správny súd v Bratislave, keď konštatoval, že „postup pri vydávaní napadnutého stanoviska nespadá do okruhu právnych vzťahov, na ktoré dopadá uvedená výnimka. Na základe uvedeného tak bol nesprávny záver, že pre vydávanie napadnutého stanoviska neexistuje zákonná požiadavka pre jeho odôvodnenie, keďže táto povinnosť vyplýva práve z § 47 ods. 3 v spojení s § 3 ods. 3, 4, 7 Správneho poriadku.“[25]
Požiadavky na materiálne odôvodnenie podkladového stanoviska
Miera detailu odôvodnenia podkladového stanoviska by mohla byť taktiež samostatnou tému. Vo všeobecnosti platí, že odôvodnenie rozhodnutia v správnom konaní musí byť presvedčivé, musí v ňom byť vystihnutá podstata skutočnosti tak, aby správny orgán presvedčil o nevyhnutnosti svojho postupu, zákonnosti a správnosti rozhodnutia.[26] Implicitne je teda možné vnímať odôvodnenie ako nástroj, ktorým sa má zvýšiť dôvera adresáta v rozhodnutie,[27] (resp. v tomto prípade v podkladové stanovisko).
V rámci citovaného rozhodnutia sa správny súd venoval konkrétne aj kvalitatívnej stránke odôvodnenia podkladového stanoviska, kedy konštatoval, že „[s]amotné nesúhlasné stanovisko je odôvodnené dvoma dôvodmi, a to zahraničnopolitickým hľadiskom a že realizácia obchodného prípadu by bola v rozpore s kritériami č, 4 a 7 Spoločnej pozície. Takéto formulácie odôvodnenia súd považuje za príliš vecné, formálne a vágne bez konkrétneho zdôvodnenia oboch dôvodov stanoviska, absentujú tu podklady pre jeho vydanie, úvahy z ktorých ďalší účastník vychádzal pri hodnotení podkladov a rovnako aj správna úvaha pri použití právnych predpisov. (…) Správny súd si ustálil, že záväzné nesúhlasné stanovisko ďalšieho účastníka konania trpí vadou nepreskúmateľnosti pre nedostatok dôvodov. Len odkaz na kritériá č. 4 a 7 Spoločnej pozície nemožno považovať za dostačujúce odôvodnenie (…) tak závažného opatrenia, ktoré má za následok povinnosť žalovaného zamietnuť žiadosť.“[28]
Ako nedostatočné odôvodnenie podkladového stanoviska Ministerstva zahraničných vecí ČR uznal napríklad Nejvyšší správní soud ČR odôvodnenie, ktoré sa obmedzilo len na odkaz na existujúce zamietavé stanovisko (denial) iného členského štátu EÚ, nasledovne: „(…) sděluji k Vašemu č. j. 1260, že Ministerstvo zahraničních věcí České republiky ze zahraničně politického hlediska nesouhlasí s vydáním vývozní licence pro uvedenou dodávku do země konečného užití: Bulharsko. Důvodem negativního stanoviska je relevantnost denialu vydaného členským státem EU.“ Pre úplnosť, v citovanom prípade samotný denial, ktorý mal byť podkladom stanoviska, nebol ani v samotnom stanovisku, ani inde v spise bližšie obsahovo špecifikovaný.[29]
Ochrana utajovaných skutočností verzus procesné práva účastníka
Rozumieme však potrebe vziať do úvahy aj ďalší zásadný aspekt v procese interpretácie potreby hĺbky odôvodnenia. Na jednej strane ostáva imperatív ochrany procesných práv účastníka konania, spočívajúci napríklad v možnosti, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohol vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie,[30] ktorému sme sa venovali vyššie.
Na druhej strane je nevyhnutné prihliadať aj na záujem ochrany utajovaných skutočností, ktorý je taktiež legitímny a vo verejnom záujme.[31] Konkurenciu týchto záujmov riešil Nejvyšší správní soud ČR nasledovne: „Nejvyšší správní soud si je vědom důležitosti veřejného zájmu na ochraně utajovaných informací, nicméně v situaci, kdy z vlastního znění závazného stanoviska MZV a dále také z dalších písemností, jež jsou rovněž součástí správního spisu, vyplývá, že předmětný denial byl stěžejním důvodem pro vydání negativního závazného stanoviska a žalovaný, jakož i dotčený správní orgán, měly přístup k databázím, v nichž je tento denial v plném znění evidován, je třeba důkladně zvážit otázku priority ústavně zaručeného práva účastníka řízení vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (…) a s ní související problematiku nahlížení do správního spisu (…).“[32]
Potrebu skutočne materiálneho odôvodnenia podkladového stanoviska ostatne Nejvyšší správní soud ČR konštatoval aj v iných rozhodnutiach. Príkladmo uvádzame napríklad: „S městským soudem lze souhlasit i v závěru o nepřezkoumatelnosti závazného stanoviska. Zjištěné skutečnosti soud může v odůvodnění svého rozhodnutí uvést jen takovým způsobem, aby nepopřel smysl utajovaných informací (…). Obsah závazného stanoviska MZV a v něm užité formulace jsou vesměs bez bližšího zdůvodnění individuálních aspektů dané věci a z větší části bez uvedení konkrétních zdrojů, o něž své závěry opírá. Totéž se týká potvrzujícího stanoviska ministra zahraničních věcí (…). Pouhý odkaz na Společný postoj Rady Evropské unie 2008/944/SZBP, Regionální strategii Evropské unie pro Střední Asii pro léta 2007 – 2012, nelze považovat za dostačující.“[33]
V prípade konaní, v rámci ktorých sú podkladom pre rozhodnutia utajované stanoviská spravodajských služieb, resp. ich analytických útvarov ostatne konštatoval vo svojej judikatúre potrebu zachovania materiálneho aspektu argumentácie aj Najvyšší správny súd SR, podľa ktorého, ak správny orgán založí svoje rozhodnutie len na utajenom stanovisku, ktoré obsahuje iba holý názor spracovateľa, bez aspoň zovšeobecnených skutkových údajov, také odôvodnenie neobstojí, pretože [a]bsencia takto zachyteného skutkového podkladu znemožňuje nielen uskutočniť test proporcionality, ale aj odpovedať na otázku, či je vôbec dané reálne, aktuálne a dostatočne závažné ohrozenie niektorého zo základných záujmov spoločnosti (…).“[34] Podľa názoru Najvyššieho správneho súdu SR teda platí, že „[a]j v režime ochrany utajovaných informácií musí byť v spise (v spravodajskej informácii) zachytený od názoru spravodajskej služby odlíšený (i) opis skutkových indícií a javov (aspoň v rozsahu „podstaty“), (ii) zdroj a spôsob ich získania či verifikácie (ak to povaha veci umožňuje, s primeranou mierou anonymizácie a generalizácie) a (iii) až následne hodnotiaca úvaha spracovateľa. Len takto je možné vykonať súdny prieskum bez vyzradenia utajovaných (chránených) skutočností.“[35]
Tým však netvrdíme, že príslušné orgány majú pri odôvodňovaní svojich podkladových stanovísk úplne rezignovať na potrebu utajenia informácií potrebných na ochranu verejného záujmu. Právo na spravodlivé konanie nemusí byť vo výnimočných prípadoch porušené ani vtedy, ak sťažovateľovi neboli doručené písomné dokumenty, čím mu bolo znemožnené na ne reagovať. Je však potrebné zdôrazniť, že tento prístup je legitímny za predpokladu, že obmedzenie procesných práv sťažovateľa nemalo žiadny kauzálny vplyv na výsledok konania.[36]
Samotný fakt utajenia je potrebné skúmať vo vzťahu ku každej konkrétnej informácii, nakoľko nie je možné kompletné utajenie všetkých parciálnych informácií, ktoré dokument alebo záznam obsahuje, bez ohľadu na ich skutočnú povahu a potrebu ich utajovania.[37] Absolútna ochrana jedného ústavného záujmu (bezpečnosť štátu), ktorou sa poprie iný ústavne relevantný záujem (právo na spravodlivý súdny proces), je v demokratickom a právnom štáte neprípustná.[38]
Taktiež je potrebné dbať na to, aby mohla adekvátnu ochranu práv účastníkov konania zariadiť súdna kontrola. Ak účastník konania nemal prístup k určitým dôkazným prostriedkom, potom najmä súdna moc musí preskúmať predchádzajúci rozhodovací postup a zabezpečiť, že v najvyššej možnej miere sa uplatnia požiadavky na kontradiktórne konanie a rovnosť zbraní.[39]
Príslušný súd dotknutého členského štátu preto musí mať k dispozícii a musí použiť postupy a pravidlá procesného práva, ktoré umožnia na jednej strane skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, ku ktorým sa prihliadalo pri prijímaní takého rozhodnutia, a na druhej strane dostatočne zaručiť jednotlivcom dodržanie ich procesných práv, (právo byť vypočutý, príp. zásada kontradiktórnosti).[40] „Soud je v takovém případě ve zvýšené míře než při ‚běžném‘ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spravedlivý proces (…), což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Jen za splnění těchto podmínek může být přístup k informacím v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků). Účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, který „supluje“ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými. (…) Soudní kontrola, které nemůže být za žádných okolností odepřen přístup k informacím relevantním pro výsledek bezpečnostního řízení, tak může v míře dostačující zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb a NBÚ při zachování utajení té nezbytné části informací relevantních pro bezpečnostní řízení, jejichž poskytnutí účastníkům řízení by bylo v rozporu s veřejným zájmem na jejich utajení. Neměl-li by však soud k takovým informacím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo, což by bylo nutno považovat za protiústavní stav.“[41]
Záver
Predložený text odhaľuje zásadnú asymetriu v aplikácii procesných garancií v konaní o povolení vývozu a dovozu výrobkov obranného priemyslu podľa Zákona o obchodovaní s VOP. Súčasná rozhodovacia prax fakticky rozširuje výnimku z povinnosti riadne odôvodniť rozhodnutie aj na podkladové stanoviská štátnych orgánov, hoci takéto rozšírenie nemá oporu v zákonnom texte.
Takáto interpretácia je neudržateľná z viacerých hľadísk. V prvom rade, kombinácia (takmer úplnej) absencie odôvodnenia aj v prípade rozhodnutia Ministerstva a aj v prípade podkladových stanovísk vydaných príslušnými štátnymi orgánmi vytvára „dvojitú clonu“, ktorá fakticky znemožňuje účastníkovi konania poznať dôvody zamietnutia a identifikovať skutočnosti, ktoré viedli k zamietnutiu žiadosti (a teda prípadnej mitigácii škôd spojených s nemožnosťou opätovne žiadať o vydanie povolenia v lehote troch rokov od zamietnutia žiadosti). Rovnako tak podotýkame, že takýmto prístupom sa vyprázdňujú ďalšie zásadné inštitúty správneho poriadku zamerané na ochranu práv a oprávnených záujmov účastníka konania, ako napríklad § 33 ods. 2 Správneho poriadku (možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie), či § 23 Správneho poriadku (právo účastníka konania nazerať do spisu). Z predpokladu racionálneho zákonodarcu, na ktorom sa zakladá teleologický a materiálno-systematický výklad, pritom vyplýva požiadavka nevytvárať pri interpretácii nevyužiteľné ustanovenia.[42]
Sme taktiež názoru, že ak zákonodarca explicitne upravil povinnosť odôvodnenia podkladových stanovísk v § 5 ods. 4 Zákona o obchodovaní s VOP, pričom absencia analogickej dikcie v § 17 ods. 1 nemôže byť interpretovaná ako legislatívne opomenutie, ale ako vedomé rozhodnutie zachovať všeobecný režim Správneho poriadku. V neposlednom rade, záväznosť podkladového stanoviska bez jeho materiálneho odôvodnenia zbavuje rozhodnutie Ministerstva racionálneho základu a otvára priestor pre svojvôľu.
De lege lata sme preto názoru, že súdna prax by mala dôsledne vyžadovať materiálne odôvodnenie podkladových stanovísk v zmysle § 47 ods. 3 Správneho poriadku a kvalifikovať formálne či vágne odôvodnenia ako nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. V prípade opačného prístupu hrozí, podľa nášho názoru, že výnimka z povinnosti odôvodnenia zakotvená v § 42 ods. 3 Zákona o obchodovaní s VOP bude zneužitá na obchádzanie základných procesných garancií účastníkov konania. De lege ferenda by mal zákonodarca zvážiť výslovné zakotvenie povinnosti odôvodniť negatívne podkladové stanoviská, spôsobom, akým je to upravené v prípade vyjadrení, ktoré sú obligatórne vydávané v rámci konania o vydanie povolenia na obchodovanie s výrobkami obranného priemyslu. V týchto prípadoch zákon explicitne stanovuje povinnosť relevantných orgánov vyjadriť sa v určenej lehote a svoje vyjadrenie náležite odôvodniť. V prípade, ak sa v danej lehote relevantné orgány nevyjadria alebo ak svoje záporné vyjadrenie neodôvodnia, má sa za to, že s vydaním povolenia na obchodovanie a povolenia na sprostredkovateľskú činnosť súhlasia.[43] Sme toho názoru, že aj s ohľadom na rozhodovaciu prax by týmto spôsobom došlo k posilneniu právnej istoty subjektov pôsobiacich v segmente obranného priemyslu a zároveň bol by zachovaný súlad s princípmi právneho štátu zakotvenými v Ústave SR.
***
Zoznam použitej literatúry
- Právne predpisy
- Smernica 2009/43/ES – Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/43/ES zo 6. mája 2009 o zjednodušení podmienok pre transfery výrobkov obranného priemyslu v rámci Spoločenstva.
- Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
- Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov.
- Zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov.
- Zákon č. 392/2011 Z. z. o obchodovaní s výrobkami obranného priemyslu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
- Odborná literatúra a dokumenty EÚ
- Clapp, S.: European defence industrial strategy. Brussels: European Parliamentary Research Service, European Parliament, September 2024. Dostupné online: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2024/762402/EPRS_BRI(2024)762402_EN.pdf
- Európska Komisia – Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku: White Paper for European Defence – Readiness 2030. Dostupné online: https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/white-paper-european-defence-readiness-2030_en
- Mrva, M. – Turčan, M.: Interpretácia a argumentácia v práve. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016.
- Ondrová, J. – Štorcel, J.: Súdny prieskum rozhodnutí v správnom súdnictve. In: Štát a právo, 1/2023. Dostupné online: https://www.prf.umb.sk/app/cmsSiteBoxAttachment.php?ID=8722&cmsDataID=0
- Perhács, Z.: Sprístupnenie informácií o tajnom sledovaní osôb mocenskými zložkami štátu. In: Bulletin slovenskej advokácie, 21, 2015, č. 4.
- Píry, M.: Zákon o správnom konaní (Správny poriadok). Veľký komentár. 1. vydanie. Žilina: EUROKÓDEX, 2022.
- Potásch, P. – Hašanová, J. – Vallová, J. – Milučký, J. – Medžová, D.: Správny poriadok. 4. vydanie. Praha: C. H. Beck, 2022.
- Potěšil, L.: Nicotnost a správní rozhodnutí ve středoevropském kontextu. 1. vydanie. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2015. Dostupné online: https://science.law.muni.cz/knihy/monografie/Potesil-Nicotnost.pdf
- Vrabko, M. a kol.: Správne právo procesne. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2013.
Mgr. Dávid Mikuš pôsobí v spoločnosti pôsobiacej v sektore obranného priemyslu, kde sa podieľa na právnej podpore strategických projektov. Jeho odborné zameranie zahŕňa najmä fúzie a akvizície (M&A), obchodné a zmluvné právo, ako aj právne aspekty transakcií v regulovaných odvetviach. Praktické skúsenosti získal tiež v oblasti bankového a finančného práva.
david.mikus@outlook.com
[1] § 17 ods. 3 Zákona o obchodovaní s VOP.
[2] Porovnaj rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 5 As 26/2020 zo dňa 6. augusta 2020, príp. rozsudok Městského soudu v Prahe sp. zn. 9 A 47/2018 zo dňa 13. decembra 2019.
[3] Európska komisia – Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku: White Paper for European Defence – Readiness 2030, s. 12. Dostupné online: https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/white-paper-european-defence-readiness-2030_en.
[4] Clapp, S.: European defence industrial strategy. Brussels: European Parliamentary Research Service, European Parliament, September 2024. s. 3. Dostupné online: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2024/762402/EPRS_BRI(2024)762402_EN.pdf
[5] Čl. 1 ods. 1 smernice Európskeho Parlamentu a Rady 2009/43/ES zo 6. mája 2009 o zjednodušení podmienok pre transfery výrobkov obranného priemyslu v rámci Spoločenstva.
[6] § 24 ods. 6 Zákona o obchodovaní s VOP.
[7] § 20 písm. c) Zákona o obchodovaní s VOP.
[8] § 42 ods. 3 Zákona o obchodovaní s VOP.
[9] § 47 ods. 3 Správneho poriadku.
[10] § 199 ods. 1 písm. d) Správneho súdneho poriadku.
[11] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. III. ÚS 4/2018 zo dňa 13. júna 2018.
[12] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn.: PL. ÚS 15/2020 zo dňa 15. marca 2023.
[13] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 8/2016 zo dňa 12. decembra 2018.
[14] Porovnaj rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) Kadi a Al Barakaat International Foundation proti Rade a Komisii, spojené veci C402/05 P a C415/05 P zo dňa 3. septembra 2008, ECLI:EU:C:2008:461.
[15] § 42 ods. 2 Zákona o obchodovaní s VOP.
[16] Potásch, P. – Hašanová, J. – Vallová, J. – Milučký, J. – Medžová, D.: Správny poriadok. 4. vydanie. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 431.
[17] Porovnaj napr. rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 9 As 71/2008 zo dňa 23. júla 2009.
[18] Potěšil, L.: Nicotnost a správní rozhodnutí ve středoevropském kontextu. 1. vyd. Brno : Masarykova
univerzita, Právnická fakulta, 2015. s. 71. Dostupné online: https://science.law.muni.cz/knihy/monografie/Potesil-Nicotnost.pdf
[19] Ondrová, J. – Štorcel, J.: Súdny prieskum rozhodnutí v správnom súdnictve. In: Štát a právo. 1/2023. s. 49. Dostupné online: https://www.prf.umb.sk/app/cmsSiteBoxAttachment.php?ID=8722&cmsDataID=0
[20] Rozsudok Správneho súdu v Bratislave, sp. zn. BA-2S/235/2019 zo dňa 6. júna 2025.
[21] § 5 ods. 4 Zákona o obchodovaní s VOP.
[22] Nález Ústavného súdu SR sp. zn. II. ÚS 143/02 zo dňa 5. novembra 2002.
[23] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 10/2013 zo dňa 10. decembra 2014.
[24] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn.: PL. ÚS 15/2020 zo dňa 15. marca 2023.
[25] Rozsudok Správneho súdu v Bratislave, sp. zn. BA-2S/234/2019 zo dňa 4. decembra 2024.
[26] Vrabko, M. a kol.: Správne právo procesne. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2013. s. 173.
[27] Píry, M.: Zákon o správnom konaní (Správny poriadok). Veľký komentár. 1. vydanie. Žilina: EUROKÓDEX, 2022.
[28] Rozsudok Správneho súdu v Bratislave sp. zn. BA-5S/266/2019 zo dňa 9. mája 2024.
[29] Rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 9 As 60/2010 zo dňa 15. decembra 2010.
[30] § 33 ods. 2 Správneho poriadku.
[31] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn.: PL. ÚS 15/2020 zo dňa 15. marca 2023.
[32] Rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 9 As 60/2010 zo dňa 15. decembra 2010.
[33] Rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 9 As 204/2018 zo dňa 17. januára 2019.
[34] Rozsudok Najvyššieho správneho súdu SR, sp. zn. 2 Sak 5/2025 zo dňa 26. septembra 2025 (123/2026 ZNSS).
[35] Ibidem.
[36] Porovnaj Čičmanec proti Slovenskej republike. Rozsudok ESĽP, č. 65302/11 zo dňa 28. júna 2016.
[37] Perhács, Z.: Sprístupnenie informácií o tajnom sledovaní osôb mocenskými zložkami štátu. In: Bulletin slovenskej advokácie, 21, 2015, č. 4, s. 13.
[38] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn.: PL. ÚS 15/2020 zo dňa 15. marca 2023.
[39] Porovnaj Regner proti Českej republike. Rozsudok ESĽP č. 35289/11 zo dňa 26. novembra 2016.
[40] Porovnaj rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) ZZ proti Secretary of State for the Home Department, vec C-300/11 zo dňa 18. júla 2013, EU:C:2013:363.
[41] Rozsudok Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. 7 As 31/2011 zo dňa 25. novembra 2011.
[42] Mrva, M. – Turčan, M.: Interpretácia a argumentácia v práve. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016. s. 107.
[43] § 5 ods. 4 Zákona o obchodovaní s VOP.